增量需求

主动构成了疾控机构在疫情信息收集、报告和公布中的关键词。

五、代结语 行政规范性文件附带审查装置的实证观察，无疑提供了一个精巧窗口，从中可以窥探中国行政诉讼实践运行背后复杂的政治-社会机理。中国司法实践中，现代行政国家下的司法遵从现象已有部分体现，譬如地方法院在规范性文件附带审查中对于科技风险、资源分配以及政策裁量议题的克制回避，[lvi]由此，相关学者指出需要针对规范性文件的权威差异建立不同层次的审查模式，[lvii]可以说，法院对于行政规范性文件的区分标准与审查尺度均需要在监管型国家的背景下，纳入机构能力的限定因素予以厘定。

[xii]民和河林养殖专业合作社诉民和回族土族自治县人民政府畜牧行政管理纠纷案中，一审法院认为原告要求本院依法审查民办发〔2018〕77号《关于印发民和县禁养区畜禽养殖污染问题整改实施方案的通知》属党委文件，不是行政规范性文件，不属于行政诉讼规范性文件审查的范围。在实践调研中，这一判断也得到了部分地区中院行政庭法官的印证。[li]郁建兴、黄飚：《当代中国地方政府创新的新发展——兼论纵向政府间关系的重构》，载《政治学研究》2017年底5期，第88-89页。规范性文件既是行政行为的审查依据，同时自身也是被审查对象，因此作为初始环节，法院需要依职权来主动甄别行政行为所实际依据的规范性文件及其条款，这种带有关联性判断色彩的司法识别过程，[viii]是行政诉讼案件中法官基础能力的体现。从积极角度观察，层报备案制度一方面能够削弱不同区域内司法判断差异的负面效果，另一方面也能够缓解科层体系下基层法院的审查压力，[xxxvii]毕竟，基层法官在规范性文件附带审查过程中，除了形式合法性的法律思维判断之外，也需要考虑政策效果以及个人职业安全等规则外事项，某种程度上，层报备案制度发挥了减轻和转移基层法官裁判压力的非正式功能。

[lxx]理论上讲，基于机构能力的差异，法院也可以通过司法建议的柔性方式，将法院不便于审查评价的制度程序违法等事项转交由备案机关处理，或者建议备案机关等有权处理机关，去对合法性之外的合理性、适当性因素进行更为深度的审查判断。[xiv]对此，一个重要背景是2018年国家机构改革所推崇的党政协同模式，党政协同模式下的党政合并设立或合署办公改革，使得行政机关的传统边界愈发模糊，带有双重属性以及联合发文性质的规范性文件类型也将更加普遍，[xv]毕竟党政联合文件基于政治势能的优势，[xvi]对于政策执行的效果往往高于政府部门单独发出的政策文件，但弊端便是，行政机关有可能通过党政联合发文途径来逃逸附带审查的控制，[xvii]现有附带审查体系下，基层法院明显也缺乏动机与能力对这类性质的规范性文件进行审查。[6] 萧放：《老人制度与基层社会治理——从教民榜文看明代的乡治方略》，《社会治理》2015年第3期。

[3] 胡恒：《皇权不下县?——清代县辖政区与基层社会治理》，北京师范大学出版社2015年版，第5-16页。德国、 加拿大等国家也通过政府投资、 税收优惠、 购买服务等措施支持社区发展。2、经验启示 （1）乡民自治。一方面，党建引领进一步纳入法治轨道内运行。

[37] 李昌庚：《论法治中国战略选择及其路径依赖》，《人民法治》2018年第1期。即乡里纷争主要不通过官府，而是由乡绅阶层依据儒家伦理、宗族宗法、乡规民约等加以调解解决。

[36] 此外，党建引领在法治轨道内运行还有深层次涵义，即加强党建也是为了适应中国共产党作为执政党在未来社会发展中掌握执政主动权的重要措施。[12]清代官批民调制度是对州县官以官批民调方式处理辖区纷争这一重要施政选择的固定化和程序化。在熟人社会秩序逐渐解构过程中，而陌生人社会秩序又尚未成型时，容易出现秩序真空而导致混乱与无序状态。另一方面，自治无法或难以企及的领域需要法治保障，基层社区自治难以解决的矛盾纷争及其群众诉求纳入法治轨道解决将成为一种内心信仰和习惯。

笔者认为，在现有社区居（村）委会基础上，探索设立上述居（村）民自治议事机构或组织形式是非常必要的。即使在西方发达国家，尽管政府将大量具体事务交给社会组织承担，并鼓励企业参与基层治理，但政府在社区规划指导、项目组织、资金支持和法治环境等方面仍然不可替代。[8]这种 半官方组织体系集中体现了官府引导与基层社群自我调整有机统一。这样做的理由主要在于：在社会转型期，在加强党建以此组织和引领基层治理改革的大背景下，在城乡社会结构变迁过程中农村空心化甚至凋敝的特定时期，势必要求基层党组织和居（村）委会存在诸多关联，社会转型期的法治回应就不能简单要求居（村）委会独立发展或简单视为基层自治组织，而要综合多种因素进行差异化考虑。

坚持运用法治思维和法治方式推进改革，建立惩恶扬善长效机制，破解城乡社区治理难题等。对此，需要从如下几个方面把握： 1、在社会转型期，在加强党建以此组织和引领基层治理改革的大背景下，社会转型期的法治回应有其阶段性和特殊性。

党的十八届三中全会首次提出国家治理现代化的重要命题。[31]鉴于历史惯性下的当下中国国情，缺乏足够权威的执政党及其政治精英推动的改革是非常危险的。

三、我国当代基层社区治理的困惑与解析 改革开放以来，我国城乡基层治理逐渐回归自治本性。参见侣传振：《村落仪式：基层社区的结构与反结构---一项来自村庄祭祀仪式解读基础上的分析尝试》，《内蒙古社会科学（汉文版）》，2009年第1期。唯有如此，方能更好地理解和把握中国基层社区治理现代转型的改革路径依赖和发展趋势。同时，加强党建有利于加强党员自身建设，从而在基层治理中自觉主动遵守宪法和法律、尊重基层自治，发挥党组织及其党员在保证执法、支持司法、带头守法中的模范带头作用。（二）清末民国时期 1、清朝末期 清朝末期，随着鸦片战争、洋务运动等一系列事件发生，在西方政治思想文化的冲击下，晚清政府开始推行新政改革，我国开始进入艰难的现代化转型。并质疑权威主义只是实现民主法治化及其国家治理现代化的工具和手段的可行性，认为这是权力精英的政治运作模式。

因为这有利于营造法治改革氛围和法治环境，树立宪法权威，弘扬法治精神，以及潜移默化地提升公民意识、公民法治素养和法治意识。立足于中国国情的全面深化改革背景下，反思新中国建国以来基层社区治理历史轨迹，以史为鉴，也就不难理解当前基层社区治理为何加强党建引领并以此推动自治、法治、德治的三治融合。

（五）社会组织成为基层社区治理的重要手段和途径 根据《关于加强和完善城乡社区治理的意见》规定，在城乡社区大力发展各类社区社会组织和其他社会组织，推进社区、社会组织、社会工作‘三社联动。[11]这对于我国当下基层社区治理中融入德治这一因素具有一定借鉴意义。

鉴于我国是悠久历史传统的最大后发型发展中国家，并正处于中国共产党作为执政党主导改革的社会转型期，虽然基层社区治理的国际经验值得我国学习借鉴，但不具有完全可复制性，相比较而言，改革开放一定发展阶段以新加坡为代表的政府主导模式，以及随后以日本为代表的混合模式更值得中国借鉴。在这模糊地带的过程中，全国各地基层治理法治化宣传难免或多或少存有象征意义甚或形式主义现象。

但在实践中，改革成效如何还有待检验，最终因抗日战争、国共内战以及国民党政权垮台而终结失败。因而，居（村）委会常常以街道（乡镇）为后盾，依靠国家权力来体现其权威性，并完成其工作任务。即指作为国家权力的刑罚只能辅助教化民众，要使民众真正地发自内心地尊礼守法，必得经由德治。党建引领并以此推动自治、法治、德治的三治融合已经成为我国基层社区治理的普遍做法，并也进行了许多卓有成效的探索与实践，但也由此产生了一些困惑或歧义。

根据规定要求，全国各级城市都设立了街道办事处，作为市辖区和不设区的市的派出机关，使之在基层政权建设和社会管理方面发挥作用。这样做的理由主要在于：在社会转型期，在以加强党建组织和引领基层治理改革的大背景下，一方面，诸如居（村）委会、业主委员会、社会组织等均具有发展的阶段性特征。

即在乡里选择多名50岁以上，有道德名望、办事公正，具有调解、裁决能力者，担当老人角色，负责民间户婚、田土、斗殴、相争，一切日常纠纷事务的裁决处理。[2]但同时，历代统治者也试图在县域以下实施一定约束管理，即在县以下政区分派不同僚属，县丞、主簿、巡检司等分防乡村，在地方上广布堡、图、社、乡保等多种类型的沟通机制。

即使在西方发达国家诸多情形下，许多政党往往也需要加强包括基层社区在内的组织建设，以及对基层社区的渗透和影响，以便在政党政治和基层选举的法治轨道内获得民意和掌握执政主动权。[5] 参见费孝通：《中国士绅》，三联书店2009 年版，第62-73页。

但在实践中，根据《关于加强和完善城乡社区治理的意见》规定，要求建立健全居（村）务监督委员会，推进居（村）务公开和民主管理。基层社区治理是国家治理体系中的重要环节，直接关系到国家治理现代化水平。改革开放以来，基层单位高度行政化的管理模式逐渐被打破，现代意义上的社区及其价值功能不断彰显。自此，街道办事处和居民委员会作为城市基层社会管理的组织，正式进入国家政治制度的视野。

自中华人民共和国成立至改革开放前的近三十年，广大农村地区先后经历了土地改革、互助合作化运动以及人民公社化运动三个发展阶段。依法需要基层群众性自治组织协助的工作事项，应当为其提供经费和必要工作条件。

段东升，南京师范大学法学院博士研究生。因此，新中国成立以来，我国基层治理大致经历了以下两个阶段： 1、1949--1978年：准行政化管理体制 从农村来看。

也就不难理解袁世凯当政时为何暂缓实施清末由他主导推行的乡村自治改革运动。又如广州海珠区琶洲街设立社区工作站，作为街道在基层社区的管理平台，与社区党组织、居委会采取三块牌子， 一套人马的模式等。